Informe de Cuentas Públicas | II Trimestre de 2015

Cómo evolucionó el déficit fiscal de 2015 en el segundo trimestre y qué caminos había para reducirlo: endeudarse, recortar gasto, aumentar ingresos o reordenarlo. Informe de noviembre de 2015.

Con la excepción de algunos movimientos estacionales, como en el caso de la recaudación por impuesto a las ganancias o la merma de las transferencias al Tesoro por parte del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), debido al bajo rendimiento que mostraron las acciones de bajo riesgo en las que el propio fondo invierte, la información consolidada para el segundo trimestre del año no muestra grandes cambios con respecto a la tendencia que venía exhibiendo en los trimestres anteriores.

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Por otra parte, está el frente de batalla al que la mayoría de los analistas dirigen sus preguntas, y que los candidatos presidenciables han preferido callar. Tiene que ver con temas de política monetaria y cambiaria. Es decir, los ya tan mentados tópicos de cepo, atraso cambiario y términos de una posible negociación con los holdouts.

Suponiendo que los equipos de todos los candidatos tienen un comportamiento racional (es decir, que todos han planificado una estrategia en caso de ser electos), posiblemente la razón de este silencio responda no solo a cuestiones electorales, sino también a mantener abiertas todas las opciones disponibles; punto que se ha simplificado en los medios en la discusión shock o gradualismo.

Déficit y dominancia fiscal

Un tema aún más sensible que los tres tópicos anteriores, y que tiene que ver con el contenido de nuestro informe, atañe al diagnóstico y posterior solución que se le dará (o no) al déficit fiscal. Al respecto, en nuestros informes de coyuntura sobre política monetaria venimos mostrando que el escenario general es uno de dominancia fiscal.

Es decir, un escenario en donde el Tesoro juega un rol cada vez más determinante como fuente de expansión monetaria. Para ejemplificar lo anterior, las trasferencias del BCRA a favor del Tesoro del año pasado totalizan los $79.480M. Esto es más del doble que las registradas en 2013, que fueron de $34.769M. Por definición, estas transferencias representan expansión monetaria.

Sin embargo, este no es el punto. Es tan solo el contexto que caracteriza de manera muy general el vínculo entre la política monetaria y la política fiscal en la coyuntura actual.

El punto determinante es cómo mantener el nivel de bienestar general de la población e ir acrecentándolo en el tiempo. Bajo esta perspectiva, el escaso debate público sobre el nivel del déficit también parece estar simplificándose en una dicotomía tajante entre ajuste o no del gasto.

Tres caminos para reducir el déficit

Es cierto que una de las alternativas para disminuir el déficit es directamente achicar el gasto público; no hay mucho de complicado en esa definición.

Pero por el mismo motivo, también es completamente correcto afirmar que otra alternativa es la de aumentar el ingreso. Y una tercera alternativa es la de reordenar el gasto a los fines de que genere efectos positivos en el conjunto de la actividad económica.

Así, condicional a la existencia y acceso a fuentes de financiamiento externo, tanto la reducción del gasto como el aumento del ingreso financiado con deuda son alternativas de corto plazo para achicar el déficit público. Sin embargo, y como todo en economía, cada medida supone sus costos.

A grandes rasgos, el primero se soportaría en tiempo futuro, devolviendo el capital tomado y pagando los intereses correspondientes, como así también con el cumplimiento de cláusulas condicionadas, si las hubiera.

El segundo sería soportado inmediatamente, y todo depende -en primera instancia- de dónde y con qué intensidad se ajusta el gasto. Posteriormente, depende del margen que tengan los agentes para trasladar sus costos a otros agentes de la economía.

Endeudarse, la opción de menor costo político

Sin que medie ninguna restricción política por parte de la sociedad, es indudable que optar por alguna modalidad de endeudamiento sería la opción menos costosa en términos políticos, para cualquiera de los candidatos que resultara electo. La razón es simple. De existir un problema, este se podría trasladar a futuro con la intención (o la esperanza) de ir corrigiendo sobre la marcha.

Además, desde el punto de vista de cualquier candidato, parece tener una ventaja adicional. Una vez que la población empieza a sentir los efectos inmediatos del mayor flujo de recursos, las críticas a estas medidas pierden fuerza. Por lo menos, hasta nuevo pago.

Más impuestos o más crecimiento

Nos quedan entonces por analizar las otras dos opciones. Al nivel de presión fiscal actual, difícilmente se puedan hacer crecer los recursos del Estado aumentando aún más los impuestos.

La conflictividad desatada por la base imponible del impuesto a las ganancias, tópico que ha aparecido en el discurso de todos los candidatos presidenciales, parece ser un buen ejemplo de que esta vía ya no es factible.

Esto nos lleva a la opción de simplemente aumentar los recursos. Es decir, al escenario deseable del Estado como promotor del crecimiento económico, y más deseable aún, del desarrollo.

El problema es que estas medidas dan frutos a largo plazo. ¿Qué tan largo? Por lo menos más allá de la solución de la triada cepo – atraso cambiario – holdouts (insisto, suponiendo que se consideren un problema). Pero aun si se generaran mayores puestos de trabajo y crecimiento económico, esto tampoco bastaría.

Para que la solución sea completa, una parte de ese crecimiento debe poder generar bienes transables. Es decir, bienes que generen divisas, con las que se puedan importar los bienes de capital y consumo (pero sobre todo los primeros) que nuestra economía necesita.

Reordenar el gasto

La tercera medida es la de reordenamiento del gasto. Probablemente el Estado nacional, como prácticamente cualquier organización de escala considerable –sea pública o privada–, tenga grandes fallas de funcionamiento. ¿Qué se quiere afirmar con esto?

Que sin dejar de cumplir el Estado su objetivo social, posiblemente haya áreas en donde se podrían generar mejores resultados con los mismos recursos, o se podrían generar los mismos resultados trasladando recursos hacia áreas más necesitadas. Al respecto, en los últimos años algunas cuestiones han logrado mayor visibilidad, como ser la estructura de subsidios. Otras, simplemente se intuyen.

Por ejemplo, en el segundo trimestre de 2015, las transferencias al sector privado representan un 18% del gasto primario del sector público nacional no financiero (SPNF). Así, se posicionan como el tercer rubro con mayor peso en el gasto total.

En el análisis que presentamos en nuestro informe, no solo se agrupan las transferencias que se realizan a favor del sector privado. También se incluyen las que se realizan a empresas estatales. Al primer semestre, se llevan acumulados $110.983M por ese concepto.

De ese monto, el 70% se destinó al sector energético. Una parte de esos recursos –no disponemos de información para precisar cuánto– subsidia tarifas de hogares de altos ingresos. Se supone que estos no tendrían que ser beneficiarios de subsidios.

Y por supuesto, todas las alternativas anteriores son combinables. Y no solo eso: la mayoría de la discusión pública pasa solo por debatir el efecto directo de una medida. Es como si una partida de ajedrez se extinguiera en una única jugada.

Subsidios: efecto directo e indirecto

Volvamos al ejemplo de subsidios. Pensemos en un escenario hipotético: supongamos que se realiza una quita de $100 en subsidios, digamos en gas. Ahora, esos $100 deben ser pagados por los usuarios; digamos Pedro, Pablo y Juan. Este sería el efecto directo de la medida.

Sin embargo, esos $100 que el Estado se ahorra ahora los puede destinar a subsidiar, por ejemplo, al menos rico de los tres; supongamos Juan.

Este sería el efecto indirecto, en caso de que se decida realizar una compensación como esta. Lamentablemente, este tipo de argumentos no abundan.

El oficio del buen lector

Por lo general, los artículos que se publican en nuestra página son de carácter técnico. Se busca brindar un estado de situación de un tópico específico, basándose en una selección de las variables que parecen relevantes para caracterizar un fenómeno y, sobre todo, observándolo desde la perspectiva de la información cuantitativa que se publica al respecto.

En esta publicación, hemos creído necesario ahondar un poco más en explicaciones conceptuales, a la luz de cómo se viene desenvolviendo el debate económico actual.

Sin embargo, todo lo dicho anteriormente no tiene sentido si no se brinda información sobre el desempeño del Estado nacional en materia fiscal. A lo sumo, son vasos opacos de los que no se sabe el nivel de agua que contienen dentro.

El déficit primario al segundo trimestre

Avancemos entonces con lo que es costumbre y, ahora sí, examinemos la información consolidada de nuestro informe. Al II TRIM de 2015, el resultado primario del SPNF arroja un déficit de $14.161M, que en el año acumula un saldo negativo de $46.154M. Es decir, aproximadamente un 20 % por encima del déficit total del año pasado. Además, mantiene prácticamente la misma participación en el PBI de cada año correspondiente.

Si bien el escenario actual para los países latinoamericanos es de estancamiento, la tendencia a la aceleración del déficit se viene registrando desde 2011 en adelante, sin repunte significativo de la actividad económica.

Si a lo anterior se suma la situación de atraso cambiario real, todo parece indicar que efectivamente se está ante un problema, independientemente de quién sea electo candidato.

Los ingresos: ganancias e IVA

En materia de ingresos tributarios, dada la fuerte estacionalidad que captó la serie en el II TRIM, es difícil prever qué va a suceder en los meses siguientes. La performance observada en la recaudación por impuestos a las ganancias difícilmente se pueda volver a registrar, sino hasta que ingrese lo recaudado en mayo del año siguiente, cuando las empresas que cierran balance a fin de año descargan los pagos por este impuesto. Por lo pronto, la recaudación de ganancias en el II TRIM fue de $109.294M, de los cuales el 41% correspondió al mes de mayo.

Por su parte, la recaudación por IVA muestra, por primera vez desde 2009 a la fecha, una recaudación nominal menor a la del TRIM inmediatamente anterior. En el II TRIM esta fue de $95.790M, en tanto que en el I TRIM fue de $97.861M.

Por supuesto, si bien esto último no implica tendencia, cuando se observa la recaudación real del impuesto, se está ante el quinto TRIM consecutivo en que la tasa interanual no exhibe ratios de crecimiento positivos.

Los egresos: seguridad social, subsidios y provincias

Por el lado de los principales rubros de los egresos, vale aclarar que al finalizar junio y diciembre de cada año el saldo del sistema de seguridad social registra un aumento abrupto de los gastos por sobre los ingresos, y que al mes siguiente se da el efecto contrario, aunque en menor magnitud.

La novedad del II TRIM es que el nivel trepó más allá de su tendencia histórica. Registró un déficit de $26.614M, que representa un crecimiento interanual del 138,31%.

Otro de los principales rubros de egresos son los subsidios y transferencias de capital que se comentaron en párrafos anteriores. Al respecto, es notoria la desaceleración exhibida: apenas un 12% de crecimiento con respecto al mismo TRIM del año pasado. Finalmente, el tercer rubro de mayor importancia son las transferencias automáticas a provincias.

De estas poco se puede agregar, dado que quedan atadas por ley a la performance recaudatoria de los impuestos coparticipables.

Para poder interiorizarse aún más sobre este estado de situación, los invitamos a profundizar el análisis de los datos sobre el desempeño del gobierno nacional en el segundo trimestre del año, leyendo nuestro informe trimestral de coyuntura que dejamos disponible a continuación para su descarga.

Acceso abierto, para usar y citar

El informe está disponible de forma libre y gratuita, bajo licencia Creative Commons (CC BY-NC-SA 4.0):

Informe Trimestral de Cuentas Públicas | II Trimestre de 2015. Informes del Observatorio UNR N.º 14 — Serie Informes de Coyuntura N.º 8, noviembre de 2015. ISSN 2683-9067 / 2683-9075. Autor: Germán A. Tessmer.